法律による移譲、条例による移譲－第2次一括法成立に思う－

　再生可能エネルギー特別措置法および特例公債法が成立したことを受けて菅直人首相が正式に退陣表明をした８月26日、「地域主権」関連の第２次一括法が可決成立した。簡単に経過を述べておこう。この法律に先立つ「地域主権改革推進一括法」が、地方自治法改正案および国と地方の協議の場に関する法案とともに「地域主権関連三法」として提出されていた。この一括法は、野党の「地域主権」という用語への反発をうけ法文から「地域主権」の語を外すとともに法律名称も「地域の自主的及び自立性を高めるための改革の推進を図るための関係法律の整備に関する法律」と修正された（この法律は他の二法とともに2011年４月28日に可決されている）。今回成立した法律は先に修正可決された「地域の自主性及び自立性を高めるための……」と同名の法律であるため、便宜上、先の法律を「第１次一括法」、今回成立した法律を「第２次一括法」と呼ぶことにしている。

　さて、第１次一括法は地方分権改革推進委員会（2007～2010年）の勧告を受けて、自治事務に対する義務付け・枠付けを見直し、自治体の条例で規定できるようにすることを目的にしたものであった。今回の第２次一括法はこの義務付け・枠付けの更なる見直しとともに、都道府県から市町村への権限移譲を実現しようとするものである。農地等の権利移動の許可（市町村へ）、ガス用品販売事業者への立ち入り検査（市へ）、ＮＰＯ法人の設立認証等（政令指定都市へ）など41法律について基礎的自治体に移譲される。この権限移譲によって市町村の活動範囲が広がり、自らの判断で地域のよりよき環境を創造する可能性を高めることが期待される一方、少しばかり気になることがある。

　この権限移譲は都道府県の権限とされているものを、法律によって市町村に移譲するものである。移譲というより権限の所在変更を行うといった方がわかりやすい。従って、「移譲」された市町村にとっては新たな事務の義務付けとなる。2000年の第１次分権改革では、権限移譲は扱わず、現に処理している事務の執行の自主性を高めることを主眼とした。機関委任事務を廃止し、指揮監督や通達による縛りから解放して、統制された自治行政から住民の意思に基づく自治体運営へと大きく舵をきったのであった。権限移譲はごく一部が実施されたのみだが、それよりも特筆すべきなのは、都道府県から市町村へ権限移譲したほうがよい事務があれば、それぞれの都道府県と市町村との間で話し合って自主的に市町村へ移譲すればよいという制度を打ち立てたことである。事務処理特例制度（地方自治法252条の17の２～４）である。まさに、全国画一にではなく、それぞれの地域の実情に見合った権限の配分を、協議をへて条例で実施するのである。県内すべての市町村に移譲するもの、町村は無理だとして市だけに移譲するもの、条件が整った一部の市町村には移譲し、そうでないところについては県行政として実施するなど、極めて実情にあった運用が可能な制度である。これに対して今回の第２次一括法は、こうした制度がありながら国の法律によって否応なく移されるということになる。

　この改正も地方分権改革推進委員会の勧告に沿ったものだ。同委員会の「中間的なとりまとめ」（2007年11月）には、条例による事務処理特例制度との関係が次のように述べられている。「条例による事務処理の特例制度は各都道府県において積極的に活用されている」。「この制度により、複数の都道府県において、小規模な市町村も含め移譲がなされている事務は、（中略）いずれの地域にとっても、本来市町村の事務として位置づけられるべきものと考えられ、基礎自治体優先の原則にもとづき、市町村の事務として法令上制度化することを検討する必要がある」。

　「ほとんどの市町村に移譲されているから、すべての市町村の事務に」という理屈は、少なくとも自主性・多様性を重視する分権の思想とは相容れないものがある。そもそも、一律に法令で義務付けすることの問題性に切り込んだのが義務付け・枠付けの見直しではなかったのか。条例による事務処理特例では移譲を望まなかった市町村に対しても、この法律は否応なく事務を押しつけることになる。地方分権改革が打ち立てた自主的、話し合いによる権限移譲の原則と大きく背馳することは疑いない。

　
このような措置は市町村優先の原則とも、補完性の原理ともいわない。もし「優先」といい「補完」というのなら、その事務を自ら行うかどうかの判断を市町村に留保することが欠かせない。その上で、せめて移譲を望まない市町村から都道府県への事務返上手続きを整備することが必要である。事務処理特例条例にその手続きを加える試みは無謀であろうか。

（つじやま　たかのぶ　　公益財団法人地方自治総合研究所所長）